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2005年度百位华人公共知识分子文集(政右经左版)
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公共知识分子与治道变革

中国知识分子和大学生上书全国人大或者国务院,乃至党中央,或者党和国家领导人,并不是新鲜事。当前,其上书热情之所以高涨,有很多原因,主要是两个方面: 中国知识分子,在历史上就是一个特殊的政治群体,具有修身齐家治国平天下的使命感,政府也给其有优越的特殊地位。这是传统使命的再现,也是中国知识分子对自身特殊地位的运用。在传统上,古代的举人秀才都有很多政治特权,现在这些政治特权没有了,但大学生和知识分子的优越地位依然存在于政治文化当中,为政府和民众所期望、认可和尊重。 中国知识分子参政热情高涨,往往是一阵一阵的,与政府的态度有关,政府不欢迎,持打压态度,则鸦雀无声,政府默许,或者鼓励,则热情高涨。最近知识分子参政热情再次高涨,这说明当前政府已经认可或者至少是容忍这样的行为。 当前公共知识分子参政,采用上书这种手段,而不是其他各种各样的手段,也可以说是当前社会和政治体制发展特点决定的: 知识分子以公民身份上书,说明中国社会正在发生变化:中国社会一直是精英主导的,政治精英和知识精英,一直占据着主导地位。经过改革开放,市场经济日益发展,市民社会也借此力量逐步发展,中国社会已经开始非精英化,或者说平民化,民间力量已经因市场经济的发展在经济上获得了成功,这也使得民间力量在政治上取得了前所未有的地位。社会逐渐平民化,结果就是公民身份的力量开始得到认识和尊重。知识分子以公民身份上书,一方面表明知识分子认识的了公民身份对于公共管理的价值,一方面也表明知识分子想借此机会进一步提高公民身份的重要性,而这对于公共管理的发展是非常重要的。 在中国,中共作为执政党一直出于一元化的领导地位。因此,知识分子要上书,大多向党和国家领导人个人或者党中央。改革开放以来,宪政结构逐渐发挥作用,执政党越来越强调在宪法与法律的框架之下发挥作用,根据宪法建立起来的全国人大、法院和国务院,越来越成为国家政权的基本结构。知识分子向全国人大上书,说明中国的党政关系正在走向制度化。 这也许还表明,中国政府的治道变革正处在一个新的起点,由过去单纯的官方设计和推动,走向民间讨论、设计与推动,正在走向官方与民间合作推进治道变革的阶段。 当前公共知识分子参政,也可以看出当代中国政府治道变革进程正在进行之中: 民主制度正在发展,但人民代表大会的人民代表没有真正发挥作用。目前,全国人大是一个行政化的临时运作的机构,人大代表是兼职的,缺乏足够的资源,没有也无法发挥作用,无法根据即时发生的公共问题,启动立法程序,或者违宪审查程序。公共知识分子在一定意义上替代了全国人大代表的作用,发挥了全国人大代表应该发挥的作用。全国人大对公共知识分子还因缺乏经验或者相应的法律程序而没有及时反应,这说明代议机构本身是行政化的官僚机构,不仅缺乏代仪能力,而且还缺乏现代行政机关应该有的回应性和责任感。 宪政法治正在发展,但法律的制定依然是行政化的,国务院是法律制定的核心力量,也是行政执法的核心力量,行政立法和执法监督,全国人大往往是后续的行政性配套工作,举举手,提一些无关紧要的意见而已。全国人大的确正在发挥用,作用也逐渐增大,但作为立法机关,还没有改变橡皮图章的性质,所以现在是可以提启动违宪审查程序,但全国人大往往力不从心。 权力下放和自主治理正在发展,但中国在法律的制定上依然是高度集权的,几乎所有的公共问题决策,包括非典数据统计和相关的具体政策,都需要最高行政机关决定。如果没有路费的限制,全国人民信访都会到北京,如果没有政治上的限制,全国上书都会到北京。高度集权的政治,一旦实行舆论开放,减少层层行政节制和政治上的限制,首都政治就会出现负担过重。孙志刚之类的事件如果可以由广东的公民和知识分子在广东解决问题,全国就一下子多了30多个省级渠道,如果能够在县一级解决,全国一下子就多了2000多上渠道。如果非典的很多问题,都可以直接在省一级甚至在县一级或者各大城市有解决渠道,也不见得要中央政府下定决心全国总动员才可以遏制得住。公共管理多中心不足,单中心负担过重,结果就是信息不灵,即使有信息,如公民上书和上访,也是反应迟钝,难以有效解决问题,更难以有效启动制度创新的程序。 中国政府职能正在转变,但经济建设依然是政府的核心工作。对公共问题反映迟钝,只是在具体层次上有反应,在规则层次反应慢,可以说政府没有把工作重心转到公共问题上,转到为整个社会和政府建设提供制度规则上来。 在公共管理中,知识分子的作用是很多的,传统的作用是为民请命,为民呼怨。在现代社会里,知识分子的作用主要是从事专业研究和教育,培养更多的人才;发挥专长,直接为议会、政府,提供专业咨询和论证;通过公共舆论空间,以专家身份,关心当前的热点问题,进行公共讨论,传播公共管理的知识,提升公共讨论的质量等等。 在公共管理当中,知识分子的作用是非常巨大的。各国政府都认识到了这一点,所以知识分子在政治上有很多参与的途径,以提高公共管理的质量。中国新一届政府在新的国务院工作规则中强调要确立决策的民主化、科学化和制度化,强调专家的作用,这是一个很好的开端。 不过,要进一步保障知识分子参与公共管理,充分发挥知识分子的作用,首先要认识到传统治道的缺陷。传统治道的特征是,人治、集权、封闭、领导人个人说了算。在这样的治道背景下,知识分子参政,往往通过内参报告和公开上书,给领导人作讲座,一般来说其所发挥的作用难以预料,其发挥的作用大小,主要取决于领导人的意愿。由于参与空间有限,只允许少数御用的精英知识分子,由于缺乏公共空间,专家的意见往往有其偏颇,不发挥作用还好,一旦发挥的作用很大,往往还可能误导整个国家的发展,比如水利学家参政,往往把过多的资源投入到水利工程建设;经济学家参政,则把过多的资源投入到经济建设,而宏观经济学家参政,往往导致整个政治运作的宏观经济化,一切工作都是为了扩大内需。 进一步实施改变传统的治道,推进治道变革,是知识分子有效参与公共管理的重要保障,其主要措施是: 进一步发展全国人大代表制度,因为代议制的发展,可以给知识分子提供更多的参政议政的机会,而且知识分子的专业知识和建议,还可以通过代议机构的辩论,加以整合,使其有利于公共利益,而不是有利于专家知识所及的狭隘的利益。知识分子不仅可以直接参政,还可以为民意代表提供知识帮助。 政务公开,知情权、透明度和新闻自由,高质量的公共信息,开放的公共空间,可以给知识分子群体提供大有作为的机会,也可以使知识分子通过公共空间的讨论提高自身的水平。 发展宪政法治,可以让知识分子参政的成果多方面巩固下来,而不会只是一项政策,政策一变,所有成果毁于一旦。 发展市民社会,在充分发达的市民社会中,公民组成了各种各样的利益团体,专家的知识和建议,与市民社会的讨论结合,可以实现意见与利益的最佳结合,知识分子参政,有了更坚实的社会基础。 改革目前非制度化的知识分子参政活动,进行制度创新,开拓知识分子参政的制度化渠道,有利于提高知识分子参政的质量,最重要的措施是: 专家咨询职业化,任期化,一般平均任期为两年,实行聘任制,专家与政府首长不是行政上的上下级关系,由政府首长聘请专家助理,给其以专家的待遇,而不是免费,或者下级行政人员的待遇; 加大科研投入的力度,让专家承担更多的政府运作的课题,天下没有免费的午餐,在公共管理研究方面投入更多的资金,可以大幅度减少公共管理的成本,大幅度提高公共管理的效益; 完善学术自由,改革教育与科研体制,给科学家和学者更多的自主治理的空间,让更多的学者能够成长起来,而不是在行政化的体制里面被扼杀创造才能,解决科研教学单位的内部人控制问题,通过人才流动和竞争,来提升中国知识分子的整体质量。 治道变革有利于知识分子参政议政,但当前的关键还在于问题的认识和相关方面的行动。孙志刚事件告诉我们,处于弱势群体的公民,哪怕被社会看作“天之骄子”但暂时处于弱势地位的大学毕业生,往往以生命的代价,暴露国家政策和制度所包含的问题。现在问题找到了,媒体和公共知识分子也采取了行动,一些直接责任官员正在受到行政处罚,现在是代议机关和政府采取行动、进行相应的制度创新并进一步推进治道变革的时候了。
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